陈亮｜ 论大学学术治理能力现代化

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论大学学术治理能力现代化

文 / 陈亮

摘要：学术治理能力涵涉多元利益主体参与大学学术场域实践活动的积极性、参与方式、治理的运行制度设计、治理主体的权责划分以及利益分配、治理程序等多重因素。提升学术治理能力现代化水平已成为全面推进高等教育治理能力现代化的关键，主要包括学术治理制度的善意理解力、冲突解决力、共在执行力、责任悦纳力以及创新驱动力等要素特征。然而，实然境遇下的大学学术场域由于诸多权力的交错混杂与寻租以及外部法律制度供给缺位，造成学术治理能力出现“虚假治理”困境，阻滞了现代大学制度建设的步伐。真正实现学术治理能力现代化需要在具有民主契约的共生环境中秉持善治理念，塑造多中心学术治理格局，确保学术治理动态过程的手段善与结果善统一。

关键词： 学术治理 ; 学术权力 ; 行政权力 ; 学术治理能力 ; 学术治理能力现代化

作者简介

陈亮，教育学博士，陕西师范大学教育学院副教授。

目录概览

一、大学学术治理能力的缘起

二、大学学术治理能力现代化的要素特征

三、大学学术治理能力现代化的失灵表征

四、实现大学学术治理能力现代化的有效路径

      “治理”是一个在管理学、政治学应用较为广泛的现代概念，有着较为深厚的历史渊源，它的出现主要是为提高国家的公共事务管理能力，治理能力也是衡量国家公共事务处理效率的依据。作为一种官方话语体系，党的十八届三中全会明确提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的深化改革总目标。随着国家倡导治理体系与治理能力现代化建设步伐的推进，学术治理也备受社会各界关注。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》、2019年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》等政策文件，为完善学术治理体系、治理结构以及优化学术创新有序运行的制度环境提供了政策依据。同时，2019年政府工作报告也指出，加强科研伦理和学风建设，惩戒学术不端之行，力戒浮躁之风。学术层面引入治理是现代国家治理的深化创新，应在理解学术治理能力本真内涵基础上彰显学术自治的运行规律。但目前学界对此问题的研究主要停留在借鉴社会治理中的“专项整治”“运动式治理”等运行模式而提出不同优化策略，并未对学术治理能力达成共识，学术治理并非一时的政府专项整治所能奏效的。基于此，本文在明晰大学学术治理能力现代化的本质、要素特征基础上，考究目前大学学术治理能力现代化面临的困境，进而提出实现大学学术治理能力现代化的可行性建议。

一、大学学术治理能力的缘起

      20世纪90年代，治理作为一种学术话语出现并逐步衍生为治理理论，治理理论的兴起，主要是基于现有理论不能很好地同时解决政府失灵和市场失灵等问题，单一的管理主体未能实现社会资源的帕累托最优（张澧生，2015，第20页）。治理的本质是提供一种多方自由参与公共事务的治理方式。在理论话语逐步演化与发展的过程中，治理成为解决社会场域中诸多实践问题的政策工具，并应用到政府以及其他公共部门的互动与合作等诸环节中。与社会治理、公司治理不同，学术治理有其自身的运行逻辑，其生长于大学场域中，并在国家政策驱动下形成了本场域专属的“游戏规则”，“大学是现代社会治理实践和治理概念的重要发源地”（王建华，2015）。詹姆斯•马奇（James G. March）和约翰•奥尔森（John P. Olsen）在其合著的著作中首次提出了“大学治理”概念（戈丹，2010，第15页）。基于此，大学学术治理的出现也是国家教育治理体系与治理能力现代化的一部分，同时也是现代大学制度建设的内在诉求。面对大学学术场域中学术抄袭、造假等学术不端事件频发，学术权力与行政权力纠结，高校治理内部结构松散以及学术精神异化等危机（刘金龙，2015年），学术治理成为振兴大学学术发展的价值期待。学术治理存在于大学学术场域之中，是维系大学学术场域各结构有效运行的一种政策工具，在“自上而下”的“知识规划时代”，政治性的权力和由它所确立的学术制度安排共同决定着知识生产方式（邓正来，2006，第51页）。大学学术生命的维系与发展离不开权力逻辑的渗透与博弈，权力与权力间的交互规划、运作促进学科、知识与学者间的交往。“权力规划了学科的知识，学科则又规训了学者，而学者享有知识赋予的权力”（王建华，2013）。学术治理作为凝结学术共同体共识性场域生活的主导规约方式，渗透着诸多权力要素，学术治理主体通过学术场域中的行政权力、学术权力形塑学术行动者的学术惯习使之适应学术场域中的游戏规则。一方面，知识与权力规划的双向互动过程创生了两者间共同促进与发展的共赢局势，各门学科通过国家权力的介入而形成了相对独立的学科话语实践（王建华，2013），建立了一整套诸如学术规范制度、学术评审制度、学科评估制度等规范体系。另一方面，在这些严密的制度规训下，学术治理主体“监视着”学术人的学术行为，对知识规划与治理制度形成了路径依赖与“权威崇拜”（陈亮，2018）。

      法治作为治国理政的一种方式，是中国的强国途径（胡建淼，2012），成功与否取决于治理主体运用法治思维的治理能力的高低。治理能力成为衡量治理效果的关键，治理与能力构成合成词，在西方是指多层次政治治理的“可治理性（governability）”——能够促使我们在更大范围内研究民主、权力在当代社会面临的挑战。治理能力作为政治话语被学者们赋予了合理性与合法性阐释，是中国独有的特色话语，需要在秩序的框架下保障制度有效运行，厘清责任与权利清单。大学学术治理能力牵涉政府、市场、社会、大学以及学术人等多重关系，主要解决大学学术质量不高、学术利益受外部社会环境侵压、各治理主体权责关系混乱等弊病。在多重权力交织与利益纠葛的环境中，大学已由传统意义上的“无功利”知识生产者，逐步参与到社会利益、知识利益的冲突与竞争中，学术资本主义成为横行高等教育产业界的焦点。面对现代性社会中的高等教育发展与变迁，大学学术治理能力需要考虑多元利益主体参与大学学术场域实践的积极性、参与方式、治理的运行制度设计、治理主体的权责划分以及利益分配、治理程序等因素。衡量大学学术治理能力是否现代化的标准是学术治理制度是否具有创新性、是否发挥正义善的价值取向，能否释放善治的共意品性。当达到且同时具备这些条件时，学术治理才会形成合力与认同力。大学以学术为中心开展学术共同体间的“生活世界”交往行动，并以此来划定多元学术利益主体间的责任与权利关系。总之，国家治理体系和治理能力影响着大学学术治理的质量，高质量的大学学术治理能力源自高效运行的学术治理机制。现代化的学术治理能力能够形塑高质量的学术治理结构关系，营造和谐规范的制度环境，以及创生多元主体参与共治的秩序空间。现代化的学术治理能力也是全面深化依法治学、构建现代大学制度的内在诉求，事关每个学术共同体成员的利益。

二、大学学术治理能力现代化的要素特征

       现代化与工业化、技术化联系紧密，技术指向的工业社会与中国现代化进程有着一脉相承的发展脉络，工业社会的大机器生产替代了传统的手工作坊，信息技术的迅猛发展为中国现代化进程注入新鲜血液，同时中国现代化进程又会促进工业社会的繁荣发展。现代化是一个在历史中发展的概念，覆盖社会场域的方方面面，促进现代性社会理性种子的萌发，是一系列现代要素以及组合方式连续发生变革的过程。随着社会经济的发展以及公民生活水平的逐步提高，社会公民逐渐提高了对治理制度化、秩序化、现代化水平的关注度。治理现代化是社会制度创新的表现，是国家制度从管理转向治理的理想状态。从这一意义而言，国家治理现代化是国家治理制度和治理能力的现代化。国家治理体系与治理能力现代化是一个从传统管制型社会制度向现代治理型社会制度创新转型的演变过程。

       学者俞可平在论证善治与治理时曾指出，“治理是一种工具性的政治行为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，是一个国家的制度体系和制度执行能力”（俞可平，2014）。善治是国家治理能力现代化的有力彰显，也是公共利益最大化的治理过程和治理活动（俞可平，2016）。有效的国家治理体系应包括治理主体、治理机制以及治理效果三大要素，治理能力的提升需要以明晰治理体系间的逻辑关系为前提，同时，设计治理体系结构也需依靠治理主体的治理思维方式（俞可平，2014）。治理能力反映着高效运行制度的执行力，是公共利益合法化以及权力有效分配的具体样态，彰显制度本身的善性。在不断推进民主法治常态化的社会中，各项制度有序化程度较高，创新意识增强，鼓励民主参与，具有高效的治理能力，从而大大降低了治理成本。高效的治理能力需要建立在人类公共理性参与的基础上，在合作与契约的制度“善”体制下，形成基于公平、承诺与信任的交往秩序模式。这也是治理能力现代化具备的要素特征。正如公共行政学家乔治•弗雷德里克森（H.George Frederickson）所言：“治理意味着一种达成公共目的而做出的崇高而积极的贡献。”（费雷德里克森，2003，第78页）基于此，在善治理念的关照下，国家治理体系与治理能力作为制度善的集合，围绕治理主体、治理机制、治理效果三大关键点，形成下图的要素结构——以制度的价值善性为立足点，发挥制度的善意理解力与想象力，明确治理目标，形成多元主体共在参与、责任共担的交往治理格局，在此基础上协调治理过程中各主体间的利益关系以及冲突，在交往互动博弈的过程中完善并创新治理机制（图1）。

      同样，在大学学术治理场域的交往共生环境中，更强调由治理向治理能力现代化的转型，明确学术治理能力现代化的要素特征，逐步缩小治理与治理能力间的差距，转变以往政府全权管控大学的治理失灵局面。大学学术治理能力现代化并非为呼应国家治理现代化而衍生出的时髦词汇，需要治理主体理解其本真要义，在此基础上形塑学术场域中权力结构间的运行样态（王牧华、宋莉，2018），避免出现学术治理真空与失灵的困局。大学学术治理能力现代化的本质是基于承认的权力共意表达来实现民主公共价值认同的学术合作善治愿景。大学学术治理能力现代化是国家治理能力现代化的下位概念，它的要素特征需要借助国家治理体系与治理能力现代化的逻辑结构以及标准进行推演与论证。由上文可知，学界对国家治理体系与治理能力现代化的要素以及逻辑结构达成了一定共识，治理主体、治理机制以及治理效果是有效的国家治理体系必备的要素，而在此基础上，三者需要在制度善性的关照下实现良性运转与互动交往。学者俞可平指出，国家治理体系与治理能力现代化是实现善治的理想目标，是否真正具有现代化，应具着眼于公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调五大标准（俞可平，2014）。基于这种分析框架，学术治理能力现代化是大学学术治理实现善治的理想目标，是新时代提升大学学术治理水平的制度体系，考证其要素特征需要以治理主体、治理机制以及治理效果为观照点，在制度善的引领下与社会各组织系统间形成发展合力，参照国家治理体系与治理能力现代化的逻辑结构来厘定。其一，作为现代性社会的一种专业性的学术治理制度，最为关键的要素就是能够释放学术治理制度本身的“善意”能量，在制度善性的框架下形成自生自发的学术治理秩序，将“善”元素嵌入学术治理体系之中，促使学术共同体成员对学术治理制度形成由内而生的理解。这也是基于国家治理体系与治理能力现代化逻辑结构的顶层思考，契合了高校作为法律法规授权组织机构规范行使学术公共权力的共意表达。其二，在这种制度善性的引领下，学术治理制度需要协调内外部关系，解决内外部治理结构间的冲突，在此基础上，营造共生共赢的学术生态环境，保护学术人的合法权益，尊重学术知识，以专业评价的治理标准来取代“野蛮”的科层制。这是基于国家治理体系与治理能力现代化逻辑结构中的目标明晰这一要素，明确了学术治理制度冲突协调与解决的目标。其三，学术治理制度需要重新形塑政府的职能，在“有限政府”与“无限政府”之间寻找利益的平衡点，形成共在的责任分担机制，扩大基层学术治理组织的话语权，达成“上下互动”的分权共治的责任共识，进而能够提升制度的执行力。这是基于国家治理体系与治理能力现代化逻辑结构中的主体多元与责任认同两大要素，明确了学术治理制度的责任认同与共在执行的要素内容。其四，学术治理制度在整个运行的过程中应汇聚学术共同体成员的集体智慧，在冲突与对话中实现学术自治组织的创新协同发展，对大学学术内部治理结构的权力关系进行重组，以制度创新为主轴来完善大学学术治理内部秩序。这是基于国家治理体系与治理能力现代化逻辑结构中的机制完善与创新这一要素，明确了学术治理制度实现善治的最终指向。基于上述论证，作为新时代提升大学学术治理水平的制度体系，需要在制度善的引领下与社会各组织系统间形成发展合力，将“善”元素嵌入学术治理体系之中，在交往对话的过程中逐步由静态文本转为动态机制，形成包容悦纳的责任感，在创新中反思与成长，提升治理的执行效果。基于此，本文将大学学术治理能力现代化的要素特征抽象概括为善意理解力、冲突解决力、共在执行力、责任悦纳力以及创新驱动力。善意理解力是学术治理能力现代化的前提，唯有在制度善的关照下，才能在学术共同体中形成自生自发的学术治理秩序。冲突解决力是学术治理能力前进的动力与目标，在协调多重关系中获得长足发展。共在执行力与责任悦纳力是学术共同体成员共在交往、齐心协力致力于学术治理的意义写照。创新驱动力则是学术治理能力在实践中反思的效果体现。一定程度而言，这五大要素构成学术治理能力现代化的支点，彼此间相互联系、相互促进，能够将学术治理能力与制度紧密结合，实现学术共同体共在学术利益的有效表达与整合。

       1. 学术治理制度的善意理解力。任何治理都需要在保护个人的自由和以共同利益为名施行的强制之间找到平衡点。学术治理涵涉学术共同体的共在利益，治理制度在本质上应体现一种“善”，治理主体充分行使学术自由裁量权，摒弃专横制度下单一效率追求的旧念，发挥现代化治理制度的包容、开放、共享的善意理解力，满足学术共同体的发展需要，正确理解学术治理制度的共在善意理念。在这种善意理解力的支持下，确保学术治理制度能够内生于每个学术个体的生命之中，形成彼此共同遵守、互相理解的学术自觉，而非外在的强制。伊曼努尔•康德（Immanuel Kant）曾言，“一项可以加以普遍化的行为准则是每个人必须永远服从的，因为这一法则将人永远尊为一个道德自主者”（米尔恩，1995，第98—102页）。

       2. 学术治理制度的冲突解决力。学术治理制度作为学术场域中约定俗成的学术契约，能够处理好外界与学术场域以及学术场域内部治理结构中的冲突，协调各主体间的多重利益关系。冲突是现代社会交往的必然结果，没有冲突不代表不存在敌意和对抗的感情，也不表明因而不存在压抑和分裂因素。“冲突‘清洁了空气’，也就是说，它通过允许行为的自由表达，而防止了被堵塞的敌意倾向的积累”（科塞，1989，第24页）。多重群体社会从许多交叉冲突中会得到好处，这种社会中的冲突是一种平衡机制运转的标志。“一个‘认同感’较强的社会群体，当意识到外部威胁是对群体整体的威胁时就将导致内部团结的加强”（科塞，1989，第80页）。学术治理制度应充分理解“冲突”的逻辑指向与意义内涵，识别冲突的正向功能与负向功能，在大学、政府与社会间寻求利益平衡点，保障消极学术权利（赋予学术主体免于外界不当干涉的豁免资格）与积极学术权利（赋予学术主体要求权利义务方为保障权利实现而提供必要支持的请求资格）得到有效伸张。

      3. 学术治理制度的共在执行力。治理需要高效运行的公共管理体制来维系，“治理一贯有着带动和强制的两面，一方面要动员一个共同计划的力量，另一方面就是实施强制，以保护共同利益的名义限制行为和操作的自由”（卡蓝默，2007，第76页）。因此，学术治理除了需要有静态的制度外，还需要有检验制度是否合法合理的法律法规和执行制度的学术同行监督机构、第三方社会评价管理机构、政府等外部资助机构。这些执行静态制度的机构依照外部法律和内在规范治理制度形成本尼迪克特·安德森（Benedict Richard O’Gorman Anderson）所言的“想象共同体”，充分发挥其治理的“想象力”，在高效的制度体制内提高学术治理机构的组织运行与执行能力，最大限度形塑治理共同体的共在执行力。

       4. 学术治理制度的责任悦纳力。传统社会中，政府对大学的治理采用单一管制、统权的方式，手把手的管制压抑了大学学术自由气息，学术裁量权也无法得到有效伸张。学术治理是政府−市场−大学内部结构等多元主体间的博弈与制衡，大学学术治理主体地位随着国家治理体系与治理能力现代化的发展，其职能权限也在发生质变，需要在“确权、分权、让权、制权”的格局下达成责任共识。教育部等五部门联合出台的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》对完善高校内部治理和强化监管优化服务做出明确规定，完善民主管理和学术治理，强化信息公开与社会监督；要求构建事中事后监管体系，加强协调与指导，营造良好的改革环境（教政法〔2017〕7号）。这就需要学术治理在制度选择上能够彰显责任伦理观念，具有责任悦纳力，维护学术共同体的利益，遵循学术共同体认可的价值原则。正如卡蓝默所言，“共同利益和治理的职权通常以实际的方式表现，列出其职能的清单，也就是公共权力的内容，并分配到各级治理”（卡蓝默，2007，第76页）。

       5. 学术治理制度的创新驱动力。大学学术的繁荣不仅源自知识的原始创新与积累，更需要学术自治组织在协调多元关系与解决冲突等层面的管理创新与组织再建。教授委员会、学术委员会、学位评定委员会、教学评价委员会等学术组织的组建与发展，都是组织管理创新的结果。这些组织在大学学术治理中发挥着主力军作用，在大学内部，在以党委领导下的校长负责制为基本制度的基础上，坚持党的正确政治路线，在反思与批判中创新以学术发展为内核的学术理事会制度，以服务社会主义现代化强国建设为己任，提升学术自治组织管理创新反思的治理能力，共同推动学术治理实现善治愿景。

三、大学学术治理能力现代化的失灵表征

       学术自由与外部干涉的冲突与整合，是大学内部学术治理结构变革的制度逻辑，同时也是大学学术治理能力现代化的发展依据。实然境遇下的大学学术场域由于诸多权力的交错混杂与寻租以及外部法律制度供给缺位，造成学术公共治理能力低下、治理体系搁置，以致出现“虚假治理”的困境，背离了学术治理能力现代化的要素特征，阻滞了现代大学制度建设的步伐。

（一）学术治理的法律制度供给缺位难以形成治理的共识性依据

      “制度供给就是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则、规则”（江新华，2005，第105页）。良好的制度供给能够促进事物朝着“善”的方向发展。大学学术治理势必要涉及治理依据——学术治理法律制度供给。我国现行的学术法律效力等级过低、条款相对模糊，难以在学术场域中形成共识性治理依据。

       1. 现行的国家学术治理法律效力等级过低，约束力差。制度与治理有着必然的联系，学术治理能力若想得到有效提升，必须有层级完善的法律制度作保障，为学术治理提供方向性指导。以学术不端行为治理为例，学术法律制度是各高校惩处学术不端行为的蓝本。但在我国现行的法律法规体系中，尚无一部专门的国家立法层面的学术法律或行政法规，而多以行政色彩浓厚的规范性文件为主，且对学术权力的法律性质规定模糊。在目前国家出台的法律规范中，只有全国人大制定的《科学技术进步法》和《著作权法》中分别谈及了5条和2条学术不端行为的行政责任，民事责任、刑事责任等均未涉及，很难给大学学术不端行为治理提供法律依据。杰克•奈特（Jack Knight）曾言，制度规则的主要特征就是社会共有，“当社会成员参与到相关规则所覆盖的互动时，他们了解这类规则对他们所有人都适用”（奈特，2009，第69页）。一位高校教师在接受访谈时曾指出：“整治大学学术不端行为或者说对大学学术不端行为进行问责，需要有足够的依据和制度来约束学术人，目前我国并没有出台法律效力等级较高的学术规章来为高校制定学术不端行为问责制度提供借鉴。我们学校制定学术不端行为问责相关文件时，总则上都会写着根据教育部出台的相关通知而制定本办法，各相关单位遵守执行。我们也在想，一个通知的效力又有多大呢？”

       2. 现行的国家层面的学术法律相对孱弱、模糊。“规则的重要性，在于其使参与者的选择所产生的结果明确无误。一旦这些选择被一一列出，并且参与者的选择所产生的结果依照每个参与者的偏好排定，进行博弈所遵循的规则将不再有任何影响”（奈特，2009，第63页）。法律是稳定性的规则系统，尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）也曾指出，法律是一种公平的形式判断过程和形成道德意志的过程。法律的存在是为了让道德更加规范，以道德为基础来约束人们的行为。但现实学术治理中的法律制度规定较为模糊，难以找到相应的治理依据，如学术委员会与学位委员会均是法律授权高校行使学术裁量权的二级组织机构，前者源自教育部35号令《高等学校学术委员会规程》的授权，后者源自《中华人民共和国学位条例》以及《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的授权，但上述法律法规并未对两者间的职责权限做出区分与归类，致使学术委员会与学位委员会难以找到治理依据，存在搭便车、相互推诿的低效治理弊病。当两者在裁定学术事项出现分歧时，又以哪个主体为主？又以哪个规范为主？

（二）学术治理内部多元权力结构处于失衡状态难以形成共在的责任认同

      “大学的运行逻辑要受制于控制资源的权力逻辑。权力的失衡又导致进一步的资源分配不均，大学的逻辑就变成了一种权力控制下的资源依赖逻辑。”（李海龙，2017）大学作为法律法规的授权组织机构，学术治理等办学自主权源自法律法规的授权，行政权力的密集介入扰乱了学术系统内在的自由与自主秩序。在这种紧张的状态下，学术共同体难以形成共在的责任认同，学术事项的裁量权与执行权受到行政权力的左右，学术权力听命于行政权力安排的”虚假治理“现象较为普遍。以大学章程建设为例，教育部以部门规章的形式出台了《高等学校章程制定暂行办法》，要求高校依法、依规制定适合本校自身发展的“宪法”，但这也是理想状态的诉求，从目前教育部审核通过的各高校章程运行情况来看，存在内容雷同、虚设，学术权力的职责规定模糊，可能会产生执行流于形式的“恶治理”或“虚假治理”的弊病。

       大学学术治理的可治理性在内部多元权力结构错位的瘫软状态下黯然失色。大学行政权力、学术权力间的分化与组合呈现出异化与畸形的样态，造成大学学术治理过度依附行政权力，学术共同体间未能形成信任与合作的学术治理交往机制，“知识分子在被社会包围、劝诱、围困、威吓，要求成为这样或那样时，更成其为知识分子，因为唯有在那时或那个基础上，才能建构出知识分子的工作”（萨义德，2016，第84页）。学术权力未能在自由、开放与协作的场域空间内行使独自的学术决策权，在控制与服从的行政权力介入下，势必会降低学术治理能力应有的效率，整个治理过程充斥着行政色彩，未能实现程序正义的学术善治愿景（陈亮、康翠萍，2016）。虽然国家在推进高等教育管办评相分离、放管服治理进程，但简政放权在高校中的具体施行还需要漫长的蜕变，权利与责任需要同时下放，扩大学术共同体参与学术治理的话语权，形成相互承认、相互赏识的治理责任感与使命感。卡尔•博格斯（Karl Bogues）指出，高等教育之所以没能产生一种理性探究结构，是因为知识分子生活和文化生活的普遍的隐忧——话语意义的缺乏——这种隐忧在大学里表现得最明显（博格斯，2006，第158页）。学术治理内部并不排斥行政权力的介入，但尚需明晰行政权力自身的权力属性，建立高效运行的行政执行管理机构，明确各自的职责权限，两者并非以“敌强我弱”的态势针锋相对，进而绝杀学术治理的生命气息，导致学术权力在盘根错节失衡的乏力状态中难以达成共在的治理责任共识。

（三）学术治理的外部单向度权力僭越难以形成共在参与的治理格局

       国家公共权力运行的制度化与规范化是国家治理现代化的首要衡量标准（俞可平，2013，第A07版）。公共权力代表人民的利益，最大限度保护人民的权利，是基于社群组织中共同体成员承担公共事务的合意行为。大学学术作为高等教育领域最核心的知识产品，其生产不仅仅是大学内部学术场域自身的事务，也是具有公共性的社会事务。但现实学术场域中的学术治理与传统社会中的政府统治区别不大，学术治理归结为政府行为，具有“精密操纵”的特点（吉登斯，1998，第246页），法制条件下的管理总是不懈地追求制度设计的科学性与合理性，对于任何问题的解决，都寄希望于管理制度的契约化，但这种管理型的社会治理机制产生了目标迷失、管理机制自身超重的弊端（孔繁斌，2012，第68页）。学术治理是高等教育实现治理体系与治理能力现代化的重要指标，在后工业文明的公共管理场域的观照下，传统意义上的权威、依附以及无条件遵从的“中心−边缘”治理已不适应现代治理能力的发展诉求。政府事无巨细地干涉学术治理、增加诸多学术的行政审批事项无疑会束缚大学学术自由，压制民主参与、社会参与的积极性（马焕灵，2016），创新学术治理成为一种遥不可及的愿望。在这种全面“治理”的学术场域内，外部的单向度权力僭越颠覆了政府、社会以及大学间的多元主体共治的利益格局，难以形成社会监督、大学自主、学术共同体共在参与的学术共治格局。通过深度访谈，我们发现目前大学学术治理的程序缺少民主问责与有效的救济途径，缺乏民主参与治理的合法性程序，学术共同体成员面对学校的不公正判决有苦无处诉、听之任之的窘境仍旧存在，难以彰显学术治理制度的共在执行力。久而久之，这种单向度的学术治理环境，会削弱基层学术治理组织如学术委员会、学位评定委员会的学术治理话语权，“维稳、不出乱”成了学术治理的最终目的，难以发挥学术自治组织的创新驱动力与想象力。“现实的就是合理的，已确立的制度不管如何终会不负人们所望。人们被引导到生产机构中去寻找其个人的思想和行为能够且必须任之摆布的有效动因。”（马尔库塞，2016，第64页）面对现代社会错综复杂的关系，政府在学术治理中虽扮演重要角色，但并非“决断者”，唯有在共治、善治的多元主体和谐语境下，彼此基于承认的情怀，尊重学术场域的运行逻辑，才能将治理衍生为治理能力，避免口号式的“象征性治理”。

四、实现大学学术治理能力现代化的有效路径

       学术治理能力现代化的实现需要在具有民主契约的共生环境中秉持善治理念，彰显学术治理能力现代化的善意理解力、冲突解决力、共在执行力、责任悦纳力以及创新驱动力等要素特征，将新时代精神和大学传统合理对接（刘庆昌，2018），将治理与可治理性紧密相联并贯穿于学术场域治理始终，在“公共议事空间”中达成协商对话的交往共识（叶飞，2017），确保学术治理动态过程的手段善与结果善统一。

（一）完善共识性依据，在事实与规范间健全学术治理法律制度供给机制

       哈贝马斯的政治法律观旨在论证法律是建立在事实性与有效性基础上的社会媒介（哈贝马斯，2004，第1页）。“规范的法律有效性受到两方面因素的制约：一方面，基于交往理性的共识并借助制裁来强制实施对规范的共同遵守，确保行为的合法律性；另一方面，确保秩序规则内容本身的合法性，确保每个人的权利得到其他人的普遍承认，这使任何时候出于对法律的尊重而遵守的规范成为可能。”（夏勇、胡水君，2010，第78页）基于此，提高学术治理能力现代化的首要任务在于健全学术治理法律制度程序供给机制，为治理提供合法依据与宏观指导，而非事无巨细的干涉。

       埃德加•博登海默（Edgar Bodenheimer）曾言，“一个旨在实现正义的法律制度，会试图在自由、平等和安全方面创设一种切实可行的综合体和谐和体”（博登海默，2010，第323页）。“完善的教育法律制度不仅可以为教育治理的实践探索提供合法性基础，也可以为调动治理主体积极性提供制度性保障，同时也是教育治理现代化的基础。”（陈亮、李惠，2016）建立一部等级较高的专门性学术治理法律，能够有效规避以往政府部门制定的部门规章、地方性规章等规范性文件执行难、问责难等低效治理的困境，同时这也是一项系统庞大的工程，需要具备前期的立法条件。从已有的学术规章制度来看，我国教育部、科技部等行政机关已出台了诸多有关学术道德规范及学术不端行为惩处的部门规章等规范性文件，加之借鉴美国、荷兰等国家学术立法的先进经验并进行充分调研，联合教育部、科技部、司法部等国家行政机关对建立全国性的学术治理法律制度展开论证，提请全国人民代表大会审批。在具体操作程序上应明确学术治理法律制度的权力来源、基本程序以及审议检验等。其一，确认学术治理立法权的来源。我国现行的立法体制分为国家权力机关立法与授权立法。学术领域本身具有较强的专业性，会涉及很多学术自由裁量事项、学术专业术语等，如果依靠国家权力机关和行政机关来直接行使立法权会出现这样的问题：全国人民代表大会及其常务委员会、国家行政机关每天的公务繁忙，需要处理的立法案件繁重，而且缺乏对学术专业性问题的深入研究与探讨，由他们立法势必会影响立法质量与进程。因此，关于学术治理立法权我们采用广义上的立法，全国人大通过法定程序授权给国家教育部或某个部委，再通过二次授权给某个专业性的学术组织，学术组织再聘请各领域的专家对学术专业知识进行精准把握。由此可以看出，一部法律等级较高的专业性学术治理法律的立法权来自立法机关的委托授权。其二，明确学术治理法律制度的内容指向。法律的理性介入学术治理应保持谦抑性，体现对学术自由的保护，应与大学内部规章保持制度性的良性互动与合作。一方面，国家层面的学术治理法律应以保护学术自由、学术自治为前提，对政府、高校、社会第三方等主体的基本权利、义务与责任做出列举式与概括式的“原则性”规定，为大学自治提供法理依据，高校在“法无规定即自由”的前提下对学术治理具体记载事项做出“规则性”规定。另一方面，国家层面的学术治理法律有权对高校不履行或消极履行学术自由的学术权力进行法律规制，如由于违反学术专业判断的程序正义原则而出现的滥用专业评审权、学术腐败、学术不端等行为，国家应采取积极行动措施健全学术治理相关的法律。正如有学者所言，“国家有权且有必要在大学自治功能不彰的前提下，借由立法乃至必要的行政规制来贯彻《宪法》保障学术自由的宗旨”（黄舒芃，2013）。其三，明晰学术治理立法的基本程序。立法本身是一种善治协商的解释行为，扎根于以沟通为取向的学术立法语境之中，彰显程序正义与实质正义的复合价值。从这一角度来讲，起草学术治理立法的相关主体应能坚守公平、正义的价值理念，应在制定草案时定期组织大学中各学科领域专家、学者对学术治理立法规划的方案进行讨论，广泛征求他们对此事项的看法，并以专题的形式汇报。广泛征求专家在实质性学术事由方面的意见，充分论证学术治理法律与其他学术规范性文件、学术规章之间的异同，并广泛征询社会公众的意见。在广泛听证、确保各方主体参与的基础上，起草机关应反复推敲草案，形成最终文本，报由全国人大审议后的结果也应及时公开，审议应实行逐条审议通过制，突出审议重点，提高审议效率。唯有如此，通过审议后的学术治理法律草案才能上升为具有普遍约束力的学术治理法律。

（二）明晰多元主体间的权责关系与任务分工，塑造多中心的学术治理格局

       学术治理能力是大学学术活动有序开展的重要保障，同时也是大学行使学术自治话语权、建立责任共担机制的关键。“大学治理最理想的结构是强有力的中央行政系统中枢和被激活的学术心脏地带”（姚荣、王思懿，2016）。大学学术治理能力现代化的实现需要在明晰学术治理制度核心要素的基础上，激发多元主体参与学术治理的积极性，明晰各主体间的权利、责任与义务关系，塑造多中心的学术治理秩序格局。

      多中心治理是以多中心秩序为前提和基础，是一种分担公共责任的治理结构，不同治理主体在平等、信任与承诺的多元共治理念引导下承担公共职责。波兰尼（Michael Polanyi）在《自由逻辑》一书中区分了社会的两种秩序：指挥秩序与多中心秩序。多中心秩序与指挥秩序相对，具有自生自发性——能够以一种计划秩序无力做的方式运用社会必须始终依赖的分散于无数个人习惯和倾向之中的实践性知识（杨俊一，2007，第168页），在自生自发秩序的关照下，社会场域中的诸多行为单位既相互独立，又能相互适应，受共同认可的规则约束，并在一般规则体系中找到各自的定位。多中心治理是对嵌入统治权威的单一治理的改造，面向公共服务、共同体社会，实现“相互承认”的责任愿景（孔繁斌，2007）。

      大学学术治理作为维护人类社会文明进步、知识权威的公共善工具，在多中心治理与多中心秩序的关照下，需要明晰多元主体间的权责关系与任务分工，以具体任务为导向，形成“确权−放权−分权−让权”的权力共识。在多元共治的学术治理格局下，将大学场域中交织的行政权力、学术权力、政治权力、民主权力等进行重组与分工，通过对权力的整合形成“合力契约”与“权力聚合”阵营。在多元共治与多中心治理场域内，权力的重组不同于“管制”“征服”，而是合目的性的多方协商与制衡。其一，行政权力作为学术治理执行权应充分尊重学术裁决，将学术事务决策权归还学术权力，保障学术权力在学术评议、学科设置、学术规训等方面能够独立运行，拥有独立的学术话语权。新时期的大学学术本质观是学术受控性与自由性的统一，学术治理也离开不行政权力的渗透与观照，行政权力需要为学术自由的有效发挥提供经费支持、组织机构设置、资源分配等，与学术权力保持适度的张力与界限。在“双一流”建设的大背景下，政府与高校的给付关系依据大学学科发展情况呈现动态配置的调整样态。其二，学术权力应以学者群治为中心，发挥学术委员会的引领核心作用（李立国，2018），调动教授委员会成员、一线教师、教职员工、学生群体参与学术治理的积极性，建立基层学术自治契约组织，明晰组织内的各阶层学术权力的任务分工与范围，整合学术委员会的学术评价、学术审议、学术裁决等学术事项的学术权力，以协商共治的方式，优化学术权力在学术组织中的核心地位。同时，学术权力需要兼顾行政权力、政治权力与民主权力，学者治学行使学术权力需要坚持党委领导下的政治权力，发挥民主监督的作用，尊重学术共同体成员的知情参与、表达监督意愿，摒弃低俗化治理的错位观念，真正形成多中心参与学术治理的格局。其三，政治权力、民主监督权力以及学术权力中的学科权力、院系权力等次级权力应在合作、协商的互动氛围中以“他在性”公共责任为行动导向，反思自我权力的合理性与合法性，形成内生性发展合力，防止大学学术权力被其他权力挤压侵占。正如乔治·弗雷德里克森所言，“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”（弗雷德里克森，2003，第203页）。

（三）创新以二级学院为重心的基层学术治理机制，保障应有的学术话语权

       完善高校学术内部治理结构,创新基层学术组织建设，凸显二级学院参与学术治理的话语权，凸显出学术治理能力现代化创新驱动力的要素特征。基层学术组织是最具学术话语权的大学学术治理组织机构，也是学术权力重心下移、发挥最低学术决策权的合理机构设计。二级学院作为基层学术组织机构的核心力量，虽不是独立法人组织，但二级学院学术委员会与校学术委员会相比具有更专业的民主胜任学术判断权，负责本学科场域内学术纠纷的实质性与程序性审查。因此，在《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》政策导向下，高校应赋予二级学院基层学术组织充分的治学权（学术评审权、学术裁量权、学术惩戒权），提升其参与学术治理的积极性与创新驱动力，避免虚假放权、过度放权、盲目放权，促进二级学院基层学术组织从“被动”顺从作为走向“主动”合作的“人格之治”。

       在创新二级学院基层学术治理的语境下，需要增加学术共同体成员间的学术身份认同感，杜绝单向度的学术霸权治理，在反思性决策中鼓励场域中的学术成员成为敢于挑战权势、讲真话的学术治理主体。“知识分子应该是个业余者，认为身为社会中思想和关切的一员，有权对于甚至最具技术性、专业化行动的核心提出道德的议题。”（萨义德，2016，第89页）具体而言，现代大学学术治理的低重心学术决策模式形塑着学术治理的知识服务型转向，创新合作、协商互动成为学术治理知识扩散的行动特质。其一，高校应落实好简政放权，合理放权，认真行使权力让渡职权，以积极的态度创建二级学院教师共同体参与、决策学术事务的民主议事机制。这种机制采取专家主导下的民主协商方式，形成民主发声、民主认同、民主治理、去行政化的基层学术自治的现代学术治理机制，真正发挥协同治学的作用，共享治理成果（童星，2017），避免行政权力的肆意侵蚀。其二，以权力−权利的共生制衡为取向，明晰二级学院基层学术组织的责任与义务，在履行学术责任中，塑造每个学术共同体成员的学术责任伦理精神，提高其自身的学术自净、自律意识。责任是公共舆论精神，是承认人及其同类和自然的相互依赖，如果缺乏一种基于公共舆论精神的力量，“没有人来发号施令，混乱将按照这种缺乏的程序笼罩人类……这些反叛的大众民族，将无所事事，缺乏任何生活计划”（加塞特，2004，第129—135页）。因此，学术共同体参与学术治理必须以责任伦理为前提，培育良好学术生态，推进学术治理能力现代化。此外，二级学院基层学术组织中的各成员应相互尊重、相互交流，明确规范行为、可为行为与不可为行为的边界（董泽芳、吴绍芬，2016），坚守共同的学术治理底线，倡导合作治理规制理念，在协作互动中提高其参与学术治理的执行力，避免个人专断独行的失当行为。

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